[44]如果借用凯尔森这种理路井然的描述观察迈耶的概念王国，则没有任何概念具有比行政行为更加显赫的地位，它最为抽象，涵盖性和统摄性最强，也最能表达和实践迈耶对于行政法治的追求。
[21]一方面，通过监察委员会开展国家监察，党的监督也可以深入到每个层次、每个角度和每个方面，实现监督的全面性、有效性，这是加强党对反腐败工作集中统一领导的具体体现。聂辛东：《监察立法权的理论逻辑及其规定性》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2022年第1期，第35—46页。
[13]监察法规也要接受人大立法监督。在纪检监察一体化结构中，纪检监察机关运用监察法规，实际上就是在运用纪检监察的复合权力。[8]这种定位在我国也有体现，那就是宪法将地方人大及其常委会和地方政府放在一起进行规定，而且对地方立法权配置做了特别规定。规范性是指这部是可操作的程序性规范，指引国家监察委员会制定监察法规。2000年制定立法法时仅在附则中做了进一步规定。
不同于执行性法规的执行功能，创制性法规具有创造性的特征，通过制定这类型法规，国家机关将获得新的权力。基于此，立法法修改时可以比照行政法规，对监察法规作出详细规定。近代以来，行政权日益膨胀，行政国家逐渐兴起，行政机关从执行走向管理、服务，通过行政立法来履行职责的需求变得日益迫切。
这也影响了相关法律的定位。在法律实证主义看来，作为一种传递人的意志和利益的活动，立法必须要回归到主权者。目前，监察法规在规范基础和实践运作上仍面对着一些挑战，这要求在深化国家监察体制改革中加强对监察法规的监督。可见，法规的地位和性质存在很大争议，这就决定着各类法规需要以宪法法律作为基础，且在内容和功能上应有所限定，受到诸如法律保留等法治原则的约束。
《立法法》规定，针对那些应当制定法律的事项（即法律保留事项），国务院可以根据全国人大及其常委会授权决定先制定行政法规。这是国家监察委员会为了更好地行使监察立法权，为自己制定的一部监察法规。
[15]《立法法》规定：中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。如果监察法规同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题，由全国人大专门委员会、常委会工作机构按照备案审查的程序和标准进行处置。监察法规也可以有补充性立法的形态，这是因为在权力监督领域，法律的规定未必全面，特别是为了处理职务违法行为或者公职人员的其他违法行为，监察法规可以对法律加以补充。《立法法》规定，国务院根据宪法和法律制定行政法规，可以就为执行法律的规定需要制定行政法规的事项作出规定。
其中并未增加监察法规。在德国，受制于传统的主权不可分割的理念，地方立法并非真的立法，而被视为地方行政权的一种形式，实质上是行政管理型的立法，尽管它共享着立法的名称。因为地方的自治等同于自治行政，所以在地方层面没有立法与行政的分权，这就形成了地方立法属于行政权的学说。[19]李建国：《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明——2018年3月13日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2期，第155—161页。
其次，规定监察法规的制定程序。[14]宪法没有规定军事立法权，1997年制定的《国防法》第15条规定：中央军事委员会领导全国武装力量，行使下列职权：（五）根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令。
如果监察法规的内容涉及与行政机关、审判机关、检察机关的工作衔接协调，制定过程中便要加强工作交流，形成共同一致的意见。[7]Alfred C. Aman Jr. and William T. Mayton, Administrative Law, West Group Publishing Co.,1992, p.40.[8]参见张正修：《地方制度法理论与实用》（一），学林文化事业有限公司2003年版，第106页。
授权性法规是从权力来源上所做的界定，并不是一个严谨的法规类型概念。不过，在党政合署这种权力模式方面，八二宪法本身是讳莫如深的，究竟如何体现法治精神，仍有待进一步研究。然而，区别在于，行政立法接受法治原则约束，因此并不存在权力属性和机构定位的特殊情形，而监察法规则受到监察权、监察机关特殊性的影响而产生入法难题。例如，一个办案人员，既是纪委的工作人员，又是监委的工作人员。来源：《地方立法研究》2023年第2期。而且，监察法直接面对和处理监察权和监察委员会的特殊性——纪检、监察机关合署办公，立法法并不直接回应这类特殊问题。
立法法不具有超出宪法配置立法权的功能，不必对党政关系进行明确规定，而是可以将空间留给监察法。从性质上看，监察立法不同于立法机关和行政机关行使各自立法权的规范产物，它是监察机关行使监察权所制定的法，其属性、适用范围统一于监察权的要求下。
注释:[1]顾昂然：《关于〈中华人民共和国立法法（草案）〉的说明——2000年3月9日在第九届全国人民代表大会第三次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2000年第2期，第128—134页。[10]在一些法律中，仅有禁止性规定或义务性规定，但未明确法律责任，所以需要法规加以补充。
如前所述，监察法是监察领域的基本法律，应当对监察立法权作出规定。法律制定后，相应立法事项的授权终止。
[22]参见张力：《党政机关合署办公的标准：功能、问题与重构》，载《政治与法律》2018年第8期，第72—82页。二是制定程序具体包括起草主体、报批要求、公众参与以及部门协调等。例如，关于监察信息如何公开，可以通过监察法规加以规定，同时吸收相关的党内法规内容。[23]参见张海涛：《依规治党之规的范围界定》，载《理论视野》2022年第6期，第95—100页。
然而，监察立法权必须要有法律的规定，监察法规需要法律基础。最后，监察法规可能具有补充性立法的形态。
这次会议也通过了《监察法》，它是关于监察权的基本法律，设定了监察委员会的组织程序和职权，但它也没有规定监察立法权。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
[15]在这之前，中央军委已经制定了一些军事法规，如1990年《中国人民解放军军事立法程序暂行条例》等。虽然宪法规定了监察委员会的职权由法律规定，但监察立法权的宪法属性如何体现仍需要进一步思考。
为便于各级监察机关更好地执行和适用法律，国家监察委员会拟制定出台《监察法实施条例》。监察法规不宜直接介入党的纪律规范及其运行体制。对监察法规的授权主要存在两种类型：一是由法律进行一般授权，即法律直接在其条文中授权国家监察委会就特定事项制定监察法规。完善党内法规体系，坚持依规治党，是新时代中国特色社会主义法治建设的重要特征。
其方案充分考虑了监察法规的特殊性，具有合理性。针对法律、行政法规没有规定的内容，或者针对地方特色事务，地方就可以制定创制性法规。
2019年《关于监察法规的决定》对此没有规定。立法法对行政立法权的权限和程序作了详细规定。
这类型监察法规针对的是监察委员会的领导关系和领导职责，在机构体系内部发挥作用，形成新的管理型规则要求。例如，可以规定法律对公职人员职务违法行为及其他违法行为未作出处理规定的，监察法规为实施法律，可以补充设定政务处分。
